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《能源法》征求意見,爭議問題有了初步結論
日期:2020-04-27 訪問次數: 字號:[ ]

近日,國家能源局就《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》(下稱“新版《能源法》”)再次向社會公開征求意見。這是該法第二次公開征求意見,第一次是已經撤銷的原國家能源領導小組辦公室組織的,時間是2007年12月3日。

兩次公開征求意見相隔13年,這在我國立法實踐中并不多見。我們相信,這與近年來的能源改革有很大關系。我國改革開放多年來使用最多的一種立法方式是,對于改革還在深入的領域,立法時給改革留出空間,為先行先試、探索經驗留路子;對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措,及時上升為法律。能源立法工作也是如此。在改革探索階段,各方認識難免不一,很難就能源法達成一致;經歷實踐檢驗后,各方容易達成共識,用法律確認改革成果也就水到渠成了。因此,新版《能源法》實際上是對我國能源改革經驗、改革舉措的總結,集中反映了包括國家發展改革委、國家能源局在內的起草單位的共識——至少是現階段的,揭示了我國能源改革、發展的方向。可以說,公開征求意見本身就具有宣示能源改革成果的意義。

研讀新版《能源法》,特別是與2007版相比,能夠發現不少曾經引發討論甚至爭議的問題都有了初步結論或解決思路。

能源市場化 確立改革方向

能源屬于關系國計民生的基礎性行業,大多離不開固定區域、特定輸送管網,具有自然壟斷屬性,“計劃”“壟斷”一直是我國能源的主要特征,電力、石油、天然氣甚至被稱為“計劃經濟的最后堡壘”。能源改革是堅持計劃為主,還是走向市場,實踐中一直存有不同程度的爭議,即使是在中央文件對于能源改革的市場化方向已經明確的情況下,這種爭論也始終在一定范圍內存在。

新版《能源法》為這一爭論徹底劃上了句號。該法在總則中即明確提出“能源市場化”的原則,“國家堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用,構建有效競爭的市場結構和市場機制,在競爭性領域形成主要由市場決定能源價格的機制,建立有效的能源監管體系”(第十四條)。同時,專設第五章“能源市場”規定能源市場的主體、目標、價格機制、市場監管等問題。可見,“能源市場化”已是共識,即將以法律的形式確認下來,這標志著能源領域計劃與市場的爭論將劃上句號,為能源市場化改革的進一步深化奠定基礎。

區別對待不同業務

壟斷和競爭并存

壟斷是市場經濟的天敵。破除壟斷、公平競爭是能源市場化的必然要求。由于能源領域存在輸送管網等自然壟斷,集產供銷于一身的垂直一體化的獨家壟斷經營曾被視為最佳模式,在我國電力、石油行業長期存在。近年來的改革,則是在區分壟斷環節與競爭環節、壟斷性業務與競爭性業務的基礎上,實行切分,針對不同環節施以不同的對策:一方面,承認并保持壟斷環節的存在,對壟斷性業務加強監管;另一方面,放開競爭性環節,讓競爭性業務走向市場。“管住中間,放開兩頭”,就是這一原則的具體體現。以石油天然氣行業的改革為例,輸送管網屬于自然壟斷環節,生產、銷售屬于競爭性環節。解決思路是實行網運分開,石油天然氣管網公司獨家負責管網的投資、建設、調度、運行,但不得從事油氣生產、購銷;生產、銷售等競爭性環節則完全放開,向社會開放。

可見,在壟斷與競爭的問題上不搞一刀切,而是根據業務特點區別對待,是改革實踐取得的重要經驗,于是新版《能源法》將其上升為法律,明確“能源領域的自然壟斷性業務與競爭性業務應當分開經營” (第六十四條)。

破除所有制限制

向民營、外資全面開放

2007版《能源法》曾對民營資本、外資進行限制,規定“國有資本關系國家安全和國民經濟命脈的能源領域,實行國有資本控股為主體的投資產權制度”( 第十六條)。但隨著我國改革的進一步深化和對外開放的擴大,這一限制已具備了取消條件。因此,新版《能源法》明確,“從事能源開發利用活動的投資、經營和管理主體應當公平競爭,其合法權益受法律保護”(第十四條),“鼓勵各類投資主體依法平等參與能源開發利用活動和基礎設施建設”(第六十四條)。這意味著,不再區分所有制,能源領域向民營資本和外資全面開放。

監管模式不變

發改委、能源局各司其職

在能源監管的問題上,是“政監合一”還是“政監分離”,一直有不同意見。我國歷史上曾實行過不同模式,比如當年的國家電力監管委員會就是政監分離的探索。新版《能源法》并未提及政監分離,而是授權給了國務院能源主管部門,也就是國家能源局。明確“國務院能源主管部門依照本法和國務院規定的職責對全國能源開發利用活動實施監督管理”(第十六條)。對于能源監管的具體問題,則明確“能源監管條例由國務院制定”(第九十條)。

在發展改革委與能源局的分工上,新版《能源法》基本沿用了發展改革委主要管規劃、管價格的現有模式,規定“全國綜合能源規劃由國務院能源主管部門組織編制,經國務院發展改革部門審核后報國務院批準實施”(第二十四條),“全國分領域能源規劃由國務院能源主管部門會同國務院發展改革部門,依據全國綜合能源規劃組織編制和實施”(第二十五條);作為監管核心的能源價格成本監審,由“價格主管部門按照規定開展”(第六十七條)。

完善消納保障措施

優先發展可再生能源

在已經制定《中華人民共和國可再生能源法》,獲得專門立法保護的情況下,新版《能源法》再次將可再生能源擺在了突出重要的位置:統計數據顯示,“可再生能源”在該法中出現高達24次。

新版《能源法》圍繞 “消納”難題進行制度設計,提出了可再生能源目標制度、強制消納保障制度和消費管理政策等具體措施,明確政府、企業、個人的責任。規定“制定全國可再生能源開發利用中長期總量目標以及一次能源消費中可再生能源比重目標,列入國民經濟和社會發展規劃以及年度計劃的約束性指標,并分解到各省、自治區、直轄市實施”(第四十四條)。“規定各省、自治區、直轄市社會用電量中消納可再生能源發電量的最低比重指標。供電、售電企業以及參與市場化交易的電力用戶應當完成所在區域最低比重指標”(第四十五條)。 “鼓勵單位和個人購買可再生能源等清潔低碳能源” (第六十三條),上述一系列措施具有很強的操作性,必將有助于從根本上解決可再生能源的消納難題。

對于發電補貼政策,則授權國務院有關部門“根據交易情況相應調整”(第四十五條),這意味著補貼將是動態的。

健全普遍服務機制

保障公民基本用能權

交叉補貼問題是能源領域的頑疾,在電力行業表現得尤為突出,已成為電力體制改革的絆腳石。普遍服務機制是解決交叉補貼、保障公民基本用能權的必然選擇。

新版《能源法》提出,“國家健全能源普遍服務機制,保障公民獲得基本能源供應與服務”(第十二條);要求電力等能源供應企業承擔普遍服務義務(第五十八條),否則,造成用戶經濟損失的,要處以罰款(第一百零九條);至于備受關注的能源普遍服務補償的具體辦法,則采取了授權的方式,“由國務院能源主管部門會同國務院財政部門、價格主管部門等有關部門制定,報國務院批準后公布施行” (第五十八條)。

輸送管網無歧視開放

保障市場主體公平接入

在允許輸送管網壟斷經營的同時,必須加強公平開放的監管,防止經營者利用壟斷地位侵犯其他企業和消費者的合法權益。

新版《能源法》規定,“電網、石油天然氣管網等能源輸送管網設施應當完善公平接入機制,依法向符合條件的能源生產、銷售企業等市場主體公平、無歧視開放”,強調“任何單位和個人不得限制市場主體按照國家有關規定申請接入能源輸送管網”(第五十三條)。同時,對管網公平開放的監管措施、違反公平開放的法律責任做出規定, “對責任方按日處以經濟損失額二倍以上五倍以下的罰款”(第一百零九條)。

實現更大范圍跨行業標尺競爭

有助改革經驗快速移植

除上述內容外,新版《能源法》在很多方面都進行了明確。包括:對火電不是一概否定,而是提出發展清潔、安全、高效火力發電以及相關技術;在能源“遠方來還是身邊取”的問題上,提出“堅持集中式和分布式并舉、本地消納和外送相結合的原則發展風電和太陽能發電”,對農村不是一味要求能源輸送網絡的全面覆蓋,而是鼓勵城鎮和農村“就地開發利用可再生能源,建設多能互補的分布式清潔供能體系”;明確對跨境能源基礎設施的監管;提出能源審計,要求培育專業咨詢機構、專業人員,等等。

同時,另一個潛在影響或許更值得期待。新版《能源法》讓不同能源行業、不同能源企業處在同樣的法律規范之下,實現了更大范圍的跨行業標尺競爭,“對標”將有助于改革經驗的快速移植,如電力改革可以借鑒石油天然氣“網運分離”的經驗,這對能源改革而言無疑是巨大利好。

(作者系北京鑫諾律師事務所高級合伙人、專業能源律師,本文僅代表作者個人觀點)

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